13. Saeimas vēlēšanu gaisotnē izvirzīts arguments, ka valdību veidojošo partiju koalīcijas padome neesot minēta Satversmē un koalīcijas padomes pastāvēšana esot pretrunā ar Satversmi. Manuprāt, tā ir ļoti nopietna kritika par būtisku mūsu valsts demokrātiskās iekārtas funkcionēšanas pamata jautājumu, jo tā mazina valsts iekārtas leģitimitāti sabiedrības acīs.
Juridisko tekstu un likumu lasīšanu var salīdzināt ar mūsu mīļāko literāro darbu iepazīšanu. Laiku pa laikam pārlasot mūsu mīļākās grāmatas, mēs vienmēr atradīsim tur ko tādu, kas, pirmoreiz lasot, nav bijis pamanīts vai ticis saprasts citādi. Līdzīgi arī ar likumiem. Kādēļ? Jo, lasot jebkuru tekstu (arī likuma tekstu), mēs varam izlasīt tikai vārdus, patiesā doma paliek apslēpta aiz teksta. A. de Sent-Ekziperī darbs "Mazais princis", kuru bērnībā vai jaunībā, šķiet, lasījis ikviens, sākas ar trāpīgu zīmējumu par, pēc pieaugušo domēm, cepuri, bet zīmējuma autora attēlojumā – boa čūsku, kas gremo ziloni.[1] Tāpēc noskaidrosim, vai Satversmē ir attēlota cepure vai boa čūska, kas gremo ziloni.
Ir taisnība, ka Satversmes tekstā mēs neatradīsim vārdus "koalīcija", "koalīcijas padome", "koalīcijas līgums". Saeimas un Ministru kabineta darbam veltītajās nodaļās pat neatradīsim vārdu "politiskā partija". Satversme vispār ir formulēta ļoti lakoniski, un lasītājam šķiet, ka tur "nekā nav". Lai noskaidrotu, vai Satversme pieļauj vai aizliedz koalīcijas (arī līguma un padomes) pastāvēšanu, nepieciešams atkāpties līdz tam, kā tiek veidota Saeima un Ministru kabinets.
Saeimas vēlēšanu likuma 4. pants noteic, ka Saeimā var ievēlēt katru Latvijas Republikas pilsoni, kurš vēlēšanu dienā ir vecāks par 21 gadu. Savukārt Saeimas vēlēšanu likuma 9. pants noteic, ka Saeimas deputāti ir ievēlami ar kandidātu sarakstiem, kurus var iesniegt vienīgi politiskās partijas vai politisko partiju apvienības. Tātad politiskās partijas ir tās organizācijas, ar kuru starpniecību tauta īsteno savu pašpārvaldi Saeimas formā. Tādēļ ir tik ļoti būtiski, lai tauta nenoniecinātu savas gribas īstenošanas pamatformu, bet, tieši otrādi, darbotos politiskajās partijās. Nav citas formas, kā kāds cilvēks no tautas var kļūt par tautas priekšstāvi, – tikai vēlēšanu ceļā. Nav citas formas, kā cilvēka viedoklis par to, cik un kādi nodokļi maksājami vai kā administrējama veselības aprūpe, no "virtuves sarunas" var tikt pieņemts par vairākuma viedokli.
Ikvienas politiskās partijas mērķis ir veikt politisko darbību un ar vēlēšanu starpniecību iegūt varu, kas dotu iespēju piedalīties Saeimas, pašvaldību domju vai Eiropas Parlamenta darbā un ar ievēlēto deputātu starpniecību īstenot partijas programmu, kā arī iesaistīties publiskās pārvaldes institūciju izveidē.[2]
Parlamentārā demokrātijā pastāv viedokļu un uzskatu, tādējādi arī politisko partiju daudzveidība. Tādēļ no Satversmes viedokļa ir pilnīgi normāli, ka Latvijā pastāv ap pussimtam partiju. Parlamentārās demokrātijās parasti novērojams, ka neviena partija vēlēšanās neiegūst 99% tautas atbalsta un parlamentā ir pārstāvētas vairākas partijas. Ja parlamentā nevienai no partijām nav absolūtā balsu vairākuma (50%+1), partijām kaut kādā veidā ir jākoordinē sava politiskā darbība, lai sasniegtu tos politiskos mērķus, kuri katrai no partijām ir savi. Ikviens deputāts, lai arī ir tautas priekšstāvis ar brīvu tās pārstāvības mandātu, tomēr ir aicināts sadarboties, lai viņa individuālās idejas kļūtu par vairākuma lēmumu.
Kā jau norādīju iepriekš, ikvienas politiskās partijas mērķis ir iesaistīties publiskās pārvaldes institūciju izveidē. Galvenā publiskās pārvaldes izpildu institūcija Latvijā ir Ministru kabinets, kas vada valsts pārvaldes iestāžu darbību, noteic un īsteno politiku katrā tautsaimniecības nozarē.[3] Saskaņā ar Satversmes 59. pantu Ministru kabineta apstiprināšanai un turpmākai darbībai nepieciešama pastāvīga Saeimas uzticība. Saeima jebkurā laikā var izteikt Ministru prezidentam vai atsevišķam ministram (ministriem) neuzticību. Tā kā Satversmes 55. pants noteic, ka Ministru prezidents aicina ministrus, Ministru prezidenta un ministru starpā jāpastāv uzticības attiecībām. Ja to nav, Ministru prezidents var atbrīvot ministru jebkurā laikā.[4] Tas nozīmē – lai Valsts prezidenta aicinātā persona varētu veidot Ministru kabinetu, kā arī būtu iespējama turpmākā Ministru kabineta darbība, Ministru prezidentam nepieciešams gūt un noturēt Saeimas vairākuma uzticēšanos.
Tā kā Saeimas deputāti pārstāv atšķirīgas politiskās partijas, tām nepieciešams vienoties gan par Ministru prezidenta kandidatūru, gan par vairākuma atbalstu Saeimā Ministru prezidentam un viņa aicinātajiem ministriem. Līdz šim Saeimā nevienai partijai nav bijis absolūtā vairākuma, tādēļ tās ir spiestas meklēt sev politiskās sadarbības partnerus, lai nodrošinātu vairākumu Saeimā. Tā tas ir bijis gan 20. gs. 20.–30. gados, gan arī 90. gados. Partijas sarunām (tā sauktajām koalīcijas sarunām) deleģē savus pārstāvjus, kuri vienojas par politiskās sadarbības noteikumiem.
Vairākuma princips nostiprināts Satversmes 24. pantā. Tas noteic, ka Saeima savus lēmumus pieņem ar klātesošo deputātu absolūto balsu vairākumu, izņemot, kad Satversme pieprasa kvalificētu (jeb lielāku) balsu vairākumu. Vairākuma princips ir demokrātijas pamatprincipa izpausme.[5] Saeimas lēmums procesuālā nozīmē ir leģitīms (spēkā esošs) tikai tad, ja par to ir nodots Satversmē noteiktais balsu vairākums. Mazākums nevar pieņemt vairākumam saistošus lēmumus.
Tādējādi no Saeimas vairākuma principa, politisko partiju lomas Saeimas sastāva veidošanā, kā arī Ministru prezidenta īpašās nozīmes Ministru kabineta veidošanā un darbībā izriet vajadzība pēc koalīcijas līguma starp koalīciju (jeb vairākumu) veidojošajām partijām. Līguma mērķis ir noteikt politisko partiju kopīgās sadarbības principus un mērķus, ko tās ar Ministru kabineta palīdzību vēlas sasniegt.
Līgums ir nepieciešams instruments arī Ministru prezidenta darbībai. Tas dod Ministru prezidentam iespēju disciplinēt politiskās partijas, tostarp Saeimā, t.i., panākt Saeimas atbalstu Ministru kabineta iecerētajām reformām, iesniegtajiem likumu projektiem un atsevišķu amatpersonu iecelšanai. Ministru prezidents var jebkurā laikā pieprasīt atkārtotas uzticības izteikšanu sev vai Ministru kabinetam.[6] Pēc līguma Ministru prezidents var noteikt Ministru kabineta darbības virzienus un galvenos jautājumus un pieprasīt to īstenošanu no koalīciju veidojošajām partijām un tās pārstāvošajiem deputātiem Saeimā.
Līgums ir nepieciešams Saeimas vairākumu veidojošajām politiskajām partijām, jo īpaši tām partijām, kuras Saeimā nav pārstāvētas ar ievērojamu deputātu skaitu (piemēram, 10 deputātu mandātiem), līdz ar to tās arī Ministru kabinetā nav pārstāvētas ar daudziem ministriem tādā skaitā, kas dotu vairākumu Ministru kabinetā (piemēram, viens ministrs). Tādējādi koalīcijas līgums var nodrošināt arī mazākuma partijas pārstāvošo ministru balsu vērā ņemšanu tādos jautājumos, kurus bez līguma izlemtu ar vienkāršu balsu vairākumu.[7]
Protams, līguma noteikumi un to izpilde ir politiskas dabas, nevis juridiskas, tādēļ par to pārkāpšanu juridiska atbildība neiestājas un tiesas ceļā tā izpildi nevar pieprasīt. Būtībā šā līguma izpilde ir labas ticības jeb godprātības jautājums. Partija, kura bez nopietna pamata atkāpjas no līguma, var iegūt neuzticama sadarbības partnera slavu vai arī pazaudēt vēlētāju uzticību.
Un tomēr koalīcijas līgums ir būtisks instruments, ar kura palīdzību tiek koordinēta vairākuma darbība gan Ministru kabinetā, gan Saeimā. Koalīcijas līguma galvenie saturiskie noteikumi ir par koalīcijas mērķiem un kopīgo politiku. Savukārt procesuāli līgumā galvenais uzsvars vērsts uz kopīgo lēmumu pieņemšanas kārtību. Koalīcija nevar pieņemt lēmumus, ja tai nav vairākuma. Tādēļ vairākuma nodrošināšanas noteikumi ir procesuālā ziņā paši svarīgākie.
Koalīcijas līguma izpildei ir nepieciešamas līguma pušu tikšanās, tādēļ ir pilnīgi pieļaujami un pat nepieciešami, ka pastāv un notiek regulāras koalīciju veidojošo partiju sanāksmes jeb koalīcijas (padomes) sēdes. Šādas sēdes nav tikai 20. gs. deviņdesmito gadu jaunievedums. Tās ir noturētas arī 20. gs. 20.–30. gados. Piemēram, 1934. gada 25. februārī "Strādnieku Avīze" ziņo, ka "Ministru prezidenta Bļodnieka dzīvoklī notika "pie glāzes tējas" koalīcijas apspriede; pārrunāts budžets un strīdīgais linu jautājums utt.".[8] Šādās koalīciju veidojošo partiju pārstāvju sēdēs var tikt izlemti visi koalīciju veidojošā vairākuma darbību skarošie jautājumi, kā arī strīdus jautājumi par koalīcijas līguma noteikumu ievērošanu.
Kā noteicošs arguments, kāpēc koalīcijas līgums esot antikonstitucionāls, ir līguma sarunās un koalīcijas padomes darbībā partiju deleģēto pārstāvju: i) tautas mandāta trūkums; ii) statuss kriminālprocesā; iii) labā slava.
Šeit īpaši jāuzsver, ka tas, kuri politisko partiju pārstāvji piedalās koalīcijas padomes sēdēs, ir koalīciju veidojošo partiju ziņā. Ja tautu neapmierina kāda partijas pārstāvja persona (statuss kriminālprocesā, labā slava u. c.) un viņa dalība šādās sēdēs, tauta var pieņemt lēmumu vēlēšanās un par šādu partiju vienkārši nebalsot.
Partiju deleģētajiem pārstāvjiem koalīcijas sarunās un padomē nav obligāti jābūt Saeimā ievēlētajiem deputātiem, jo koalīcijas līgums ir partiju politiska vienošanās, savukārt deputāta mandāts dod tiesības jau pieņemt juridiski saistošus lēmumus likumu un lēmumu formā tieši Saeimā. Partiju deleģēto pārstāvju leģitimitāte nav "sametama vienā katlā" ar deputāta leģitimitāti, kuru tas iegūst Saeimas vēlēšanās. Galu galā koalīcijas līgums nerada nekādus juridiskus pienākumus deputātam vai Ministru kabinetam noteiktu lēmumu pieņemšanā. Deputātam ir brīvas pārstāvības mandāts, kuru tas iegūst tieši no tautas. To nevar aprobežot nedz iekšpartejiski līgumi, nedz arī līgumi ar citām partijām. Tādēļ vienīgā konsekvence, kas var rasties no koalīcijas līguma pārkāpšanas un nesekošanas savas partijas norādēm, ir saiknes ar partiju (politisko bloku, frakciju) zaudēšana. Latvija to ir jau pieredzējusi samērā nesen, kad atsevišķi deputāti atstāja politisko partiju un tās frakciju Saeimā. Tādējādi deputāti ierobežoja partijas sarunu iespējas ar citām partijām politiskā vairākuma nodrošināšanai un dalībai Ministru kabinetā.[9]
Ikviens deputāts, kurš nepiekrīt partijas nostājai (tostarp koalīcijā), var turpināt savu darbību Saeimā un viens pats censties ietekmēt vairākuma viedokli. Šādas tiesības viņam dod vēlēšanās iegūtais mandāts. Taču to, ka viens deputāts īsti nevar ietekmēt lēmumus Saeimā, bet ar savu deputāta publisko darbību var iegūt domubiedrus, kas jau nākamajās vēlēšanās piedalās kā politiska partija, pierāda Latvijas situācija. Arī Ministru kabinets var nesekot koalīcijas līgumam, bet tad tam jārēķinās ar politiskās uzticības zaudēšanu Saeimā.
Vienīgais ierobežojums attiecas uz valsts civildienesta ierēdņiem – viņi nevar piedalīties koalīcijas padomes sēdēs. Šāda ierobežojuma jēga ir nepieciešamība, lai politisko lēmumu pieņemšana būtu nošķirta no profesionāla valsts dienesta izpildes, kura sasaiste ar politiskā vairākuma izmaiņām būtu graujoša valstij. To, kādas sekas tas atstāj, var arī labi redzēt Latvijas situācijā, jo valsts civildienests faktiski nepastāv un politiskā ministra vai Ministru prezidenta maiņa rezultējas ministrijas valsts sekretāra vai Valsts kancelejas direktora secīgā nomaiņā. Tāpat tas ietekmē arī citu profesionālā dienesta amatpersonu dienesta gaitas zemākā ierēdniecībā. Tas noder tā brīža īstermiņa politiskajam vairākumam, bet ilgtermiņā valsts interesēm kaitē.
Koalīcijas līgumam nav nepieciešama rakstveida forma. Tādēļ, pat ja partija izturas noraidoši pret rakstveida koalīcijas līgumu, tomēr neizbēgamas ir mutiskas norunas vairākuma principa īstenošanai.[10]Tādējādi koalīcijas līgums pastāv ne tikai rakstveidā, bet arī mutiskās norunās. Zīmīgi, ka koalīcijas līguma antikonstitucionalitātes uzskata paudēji paši ir organizējuši šādas mutiskas norunas, tostarp ar Saeimā neievēlētām personām, lai definētu taktiku noteiktu lēmumu panākšanā Saeimā, taču, tā kā nav veidojuši vairākumu, norunas nav rezultējušās.
Visbeidzot, arī citās parlamentārās demokrātijās pazīstami gan koalīcijas līgumi vairākumu veidojošo partiju starpā, gan arī koalīcijas padomes.[11]
Kopsavilkums
1. Koalīcijas (līguma) slēgšana un koalīcijas padomes pastāvēšana izriet no Satversmes normu sistēmas – 55., 59. un 24. panta, kā arī Saeimas vēlēšanu likuma 9. panta un Politisko partiju likuma 2. panta.
2. Koalīcijas līgums un koalīcijas padomes darbība ir konstitucionāli pieļaujama un pat nepieciešama politisko partiju sadarbības forma. Koalīcijas padomē var piedalīties partiju deleģētie pārstāvji. To mandāts ir Saeimas vēlēšanās iegūtais atbalsts partijas deputātiem. Koalīcijas padomes politiskās norunas neaizstāj Saeimas deputātu vai Ministru kabineta darbības patstāvību un pienākumu rīkoties atbilstoši Satversmei.
3. Koalīcijas jeb vairākuma princips ir lēmumu pieņemšanas galvenais princips demokrātiskā valsts iekārtā.
4. Koalīcijas līgumam nav nepieciešama rakstveida forma, taču neizbēgams ir koalīcijas līgums mutiskas norunas formā.
[1] A.de Sent-Ekziperī darbu "Mazais princis" var izlasīt šeit: http://tikainesakinevienam.lv/mazais-princis-1-nodala/
[2] Politisko partiju likuma 2. panta pirmā daļa.
[3] Satversmes 58. un 61. pants.
[4] Ministru kabineta iekārtas likuma 20. panta ceturtā daļa.
[5] Neimanis J. Mazākuma (opozīcijas) princips. Pieejams: http://www.delfi.lv/news/comment/comment/janis-neimanis-mazakuma-opozicijas-princips.d?id=49004661
[6] Ministru kabineta iekārtas likuma 18. pants.
[7] Vispārīgi, tā kā Ministru kabinetu veido koalīcija, tad kabinets lēmumus pieņem vienprātīgi, bet viedokļu atšķirību gadījumā Ministru kabinets pieņem lēmumus ar vienkāršu balsu vairākumu. Skat. Ministru kabineta iekārtas likuma 30. panta otro daļu.
[8] Koalīcijas apspriede. Strādnieku Avīze, 1934. gada 25. februāris, Nr. 44, pieejams: www.periodika.lv
[9] https://www.tvnet.lv/5286658/sesi-zrp-biedri-pamet-partiju
[10] Lēbers D.A., Bišers I. Ministru kabinets: komentārs Latvijas Republikas Satversmes IV nodaļai "Ministru kabinets". Rīga, Tiesiskās informācijas centrs, 1998, 57. lpp. 28. vēre.
[11] Skat.,piemēram, koalīcijas līgumu Igaunijā – https://www.valitsus.ee/sites/default/files/basic_principles_of_the_government_coalition_between_the_estonian_centre_party_the_estonian_social_democratic_party_and_pro_patria_and_res_publica_union_irl_for_2016-2019.pdf; Nīderlandē – https://www.government.nl/latest/news/2017/10/10/government-presents-coalition-agreement; Vācijā – https://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag-inhaltsverzeichnis.html